耗羡归公：廉政建设与财政改革的结合，为康乾盛世奠定基础

导读

自秦始皇创建秦朝，中国开始了第一个封建王朝，此后历经朝代更迭，统治者不断变更，但封建王朝的政治制度却被保留下来，直至清朝，中国依旧实行封建制度。与此同时，我国古代的中央集权发展也在进行着微妙变化，从秦朝开始实行中央集权制度以来，而后历经汉朝削弱宰相权力、唐宋两代再一次通过分权的方式将皇权高度集中，以至于到明清两朝，君主专制已经达到顶峰。君主专制的出现，使得皇权被不断加强，高度集中在皇帝一人手中。但君主专制下，腐败现象却层出不穷，甚至成为制度体系下的“重灾区”。

雍正画像

实际上，君主专制等同于金字塔结构，皇帝则是唯一一个站在金字塔塔尖的人。然而，皇权虽然得到集中，但仅凭皇帝一人之力，自然无法四通八达顾及各个方面。所以君主专制下很容易导致监管出现问题，吏治问题严重。因此，各朝各代的帝王都在为解决吏治问题作出努力，本文将以清王朝雍正皇帝所实施的一项财政改革政策——耗羡归公为主，简要探讨该政策在君主专制背景下，究竟是如何将廉政建设与财政改革相结合，为清朝后期的康乾盛世奠定基础。

一、何为“耗羡”

耗羡归公又称火耗归公，实际是指征赋税银在熔铸过程中的损耗，而“火耗”出现的主要原因是中国封建社会货币制度的不完善。因为清朝时期国家没有系统化的货币制度，最终导致地方官员在征得赋税的同时，需要将上交的细碎白银经过融化成为银块，在统一上交给国家。而这个过程中，难免银两会有消耗，又被称之为“火耗”。

碎银

火耗的部分，实际上是不计入赋税金额的，长期以往下来，自然会形成清朝的在赋税征收上的一大漏洞，也使得清朝时期各地方官员对“火耗”虎视眈眈，都想在此上大捞一笔。不仅如此，“火耗”的出现，滋生了国家内部的腐败现象，官员互相保护、各取所需的现象变得愈发严重，甚至出现了耗羡征收连年增高的现象，而到了康熙末年，耗羡的现象已经越发严重，地方多增加差役徭役，使得百姓生活无法承担高额的赋税征收，地方贪腐现象屡见不鲜。

二、耗羡归公的背景

虽然耗羡归公政策是由雍正皇帝提出，但实际在康熙时期，耗羡问题就已经十分严重，导致国库亏空非常严重，官员上下串通现象更是非常明显。

在《清文献通考·田赋考》曾有记载：

“迨行之既久州县重敛于小民，上司苛索于州迨行之既久，州县重敛于小民，上司苛索于州县，火耗之增日甚一日。因循瞻徇，视为应得之物，一遇公事，加派私征，皆取之于民间。”

可见在康熙时期，火耗现象非常严重，州县的官吏为了贪污赋税，甚至多次向百姓进行敛财，若朝廷中有公事，受苦的更是地方百姓，吏使大多会加派私征，无论百姓生活如何，都从百姓身上出，长此以往下来，百姓的负担加重。为了改善这种现象，川陕总督年羹尧以及巡抚噶什图上奏：

“秦省火耗每两有加至二三钱、四五钱者,请酌留各官用度,其余 俱 捐 出,弥 补(亏 空)”。

年羹尧以及噶什图的上奏，实际是希望康熙能够同意火耗部分归公政策，可以弥补清朝长期以来的粮钱亏空。但康熙却没有认同年羹尧二人的看法，表示不敢公开承认加派之名，尽管地方多征已是事实，最终导致康熙末年严重泛滥的火耗现象无法解决，这个烂摊子，最终落到了雍正身上。

雍正画像

不可知否，康熙对于清朝的地位是非常重要的。因为他的正确决策，解决了国家内忧外患的局面，不仅如此，康熙在位期间还收复了许多国土，对加强君主专制做出了很大贡献。但在康熙晚年，地方官员贪污现象愈发严重，也使得国家在不久以后出现了很严重的社会矛盾。雍正继位以后，最大的一个难题便是国库严重亏空。经济基础决定上层建筑，如果国家没有经济基础支撑，又怎么可能长远发展？于是，雍正下定决心进行深入改革，廉政建设与财政改革两手抓，企图将清朝官场腐败现象进行大清扫。那么康熙留给雍正的财政问题，究竟有哪些呢？

国库亏空是重中之重

康熙末年，火耗归公最终没有实行，也导致火耗现象不受限制的加速发展。长此以往下来，地方官吏层层瓜分火耗，使得国库亏空无法弥补。要知道国库亏空对于一个国家而言，是非常危险的现象，因为只有经济稳定增长，才能使国家拥有资本和实力进行其他建设。

银锭

吏治问题是迫在眉睫

如果说国库亏空是最后结果，那么清朝时期的吏治问题，则是导致国库亏空的一大原因。由于地方官员处于“死角”位置，对于贪污简直得心顺手。正所谓“天高皇帝远”，在一个君主专制的国家里，纵使皇上想要统揽全局，将每个地方都顾及到，实际上也是不现实的。所以在清朝时期，地方许多官吏实际是朝廷疏忽的“死角”，却殊不知他们正在一点点侵蚀着国家经济的五脏六腑。

三、耗羡归公的具体举措

清朝“耗羡归公”政策得以实施，是在雍正时期。事实上，雍正能够在全国范围内推广“耗羡归公”，实际也是经过了重重磨难的。尽管雍正元年，湖广总督杨宗仁就曾向雍正建议，在地方火耗中抽出二成归公，雍正第一时间同意，并将这个政策在湖广地区实行。但大清王朝远不止湖广一个地方，雍正必然想将这项制度在全国范围内传开，于是雍正召开了九卿会议，想要得到“耗羡归公”的具体方案，而现实却是，九卿会议讨论出的结果是官员不赞同耗羡归公的政策。

当然，官员们不同意耗羡归公，自然有许多“正当理由”，比如此举等同于加派负税、地方耗羡上级不可干涉等等……这些理由看似是在为雍正指出“耗羡归公”的种种弊端，但实际上他们也是在为自己盘算，毕竟这些官员也是火耗下的受益者，若是真的支持耗羡归功，那么他们将失去很大一部分利益。

清朝官员蜡像

尽管九卿会议的结果是完全否定耗羡归公政策，但雍正却没有放弃自己的想法，于是他顶着众多大臣的反对，做出了最后定论，那就是最终实施耗羡归公政策，但与此同时，雍正还特地提到，没有一种办法会是完美的，如今的耗羡归公政策实施，也只是为了改善国家现状，暂时应急而已。雍正皇帝下发耗羡归公政策后，很快地方官员只能被迫接受改革。

耗羡归公政策的具体举措，大致可以分为以下几条：

限制耗羡征收比例

尽管雍正也希望火耗能够彻底消失，但他也很清楚，火耗已经成为清朝财政制度下的一个诟病，根本无法在短时间内彻底根除。所以想要解决火耗过重的问题，最有用的举措就是限制耗羡征收比例，使得地方官吏不可以过分征收火耗，以此来减轻百姓负担及压力。

归公耗银开销以养廉为主

提及耗羡归公政策，就必须提到与其相关的养廉银政策。这两个政策在雍正时期相伴而行，其主要内容就是将耗羡归公的耗银，拿出大部分来用于养廉，以此来改善朝廷内部贪污腐败之风。耗羡归公政策的实施，实际是雍正在廉政建设与财政改革上的一大结合。

耗羡不可在州县扣存

耗羡问题过重这一大主要原因，实际就在于耗银大部分被扣存在州县，外加官官相护，导致朝廷根本不知州县手中究竟有多少耗银，如此一来，地方州县贪赃变得轻而易举，雍正为了彻底改善这一现象，表示耗羡绝不可以再被州县扣存，必须上交提解国库，再进行二次下发。

当然，在实行耗羡归公政策时，雍正就曾提过，耗羡归公政策的实施，本就不是长久之计，待日后国库亏空现象得到解决，并且朝廷之中贪污之风消除以后，该政策应该得到彻底革除，不可长期存在于清朝。

银库

四、耗羡归公对后世影响

雍正时期进行的耗羡归公政策，对于清朝当时的状况是非常有利的一项举措。不仅如此，耗羡归公政策的实施，也对清朝后期发展产生了巨大影响，更为康乾盛世的出现奠定了基础。

首先，耗羡归公对于清朝百姓而言，实际是为其减轻负担的一种方法。由于制度规定，地方官吏在进行赋税征收时，有一定的比例要求，也使得康熙时期出现的大肆敛收现象不再出现。不仅如此，不同地区的百姓对耗羡归公政策也有不同的细致方法。譬如山西省在耗羡归公政策下发后，安排百姓进行自封投柜，也使得整个过程公开透明，中饱私囊现象不再存在。

其次，耗羡归公对清朝长期以来的吏治问题，得到了很大程度的缓解。耗羡归公下的银钱，被国家当做养廉银再次下发给地方官员，为他们增加俸禄，确实在一定程度上对贪污现象得到了遏制。

最后这一点，也是耗羡归公政策最为关键的一点，那就是通过该政策，彻底弥补了清朝存在的财政亏空问题，使得国家财政朝积极方向发展，不仅如此，清朝财政在补空的基础上，甚至得到了节余。由此可见，乾隆时期能够产生空前盛世的繁荣局面，与雍正时期的几项政策脱不了干系。实际上，“耗羡归公”政策的实施，就是在为乾隆时期的繁荣壮举奠定基础，为清朝的经济发展添砖加瓦。

文／柒叔历史观

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参考资料：

《浅议清代的耗羡归公》

《清代的火耗归公和养廉银》